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中国成为全球PPP最大市场 规范化是发展关键
2017-09-19  08:59:15  来源:中国经济周刊   作者:张璐晶

原标题:中国成为全球PPP最大市场 规范化是发展关键

中国目前已成为全球最大的PPP市场,中国的PPP改革也丰富了全球PPP的发展实践。

9月4日,金砖国家领导人第九次会晤通过了《金砖国家领导人厦门宣言》(下简称《厦门宣言》)。《厦门宣言》中强调金砖国家财金合作的重要性,包括分享PPP经验、开展金砖国家PPP框架实践以及探讨成立一个新的PPP项目准备基金等。

9月9日,由财政部和北京大学联合主办的“引领新常态,创新PPP发展实践高层对话暨北京大学政府和社会资本合作研究中心成立大会”在北京大学召开。

财政部党组成员、副部长、PPP工作领导小组组长史耀斌表示,经过近4年的改革创新,我国已经初步建立起一套包括法律、政策、指南、合同、标准在内的五位一体PPP制度体系,培养了一批专业人才和机构,推动了3批全国示范项目,初步建立了统一的PPP大市场。

北京大学党委书记郝平表示,PPP模式是有利于国家治理体系和治理能力现代化的重大制度创新。未来,北京大学PPP研究中心将积极响应雄安新区的重大战略部署,在雄安新区设立研究基地,并联合各高校共同发起设立“PPP学术联盟”,组织“全球PPP 50人”论坛,为推进全面深化改革提供智力支持。

财政部政府和社会资本合作中心主任焦小平介绍,我国PPP改革经过近4年实践探索已取得阶段性成果,并获得国际社会广泛认可。刚刚结束的金砖国家领导人会晤中,PPP作为金砖国家财金合作的重要内容写入《厦门宣言》。在当前,由财政部与北京大学联合成立PPP研究中心,加大PPP智库建设,共同探讨研究PPP改革发展,具有重要意义。

规范发展是PPP改革的关键

截至2017年7月底,根据全国PPP综合信息平台统计,全国已签约落地PPP项目投资3.4万亿,覆盖19个领域,这些项目绝大部分是基础性民生项目。如此多的项目签约落地,如何规范化发展成为PPP项目最终能否成功的关键。

史耀斌强调,规范发展是PPP改革的关键。在PPP市场快速发展阶段,粗放发展模式的一些问题开始暴露,如重数量不重质量、重速度不重风险防控等。一些地方政府为了吸引社会资本和金融机构,快上、多上项目,支出责任固化;一些地方政府对财政支出把关不严、流于形式,虚化支出上限;一些项目参与方不愿承担运营风险、淡化泛化内容;还有一些地方政府将纯商业项目包装成PPP项目等。

“这些不规范的问题不仅扰乱了市场秩序,而且也引起了一些新的财政金融风险,我们必须要予以高度重视、予以防范。”史耀斌说,“规范发展、防控风险和可持续发展是当前PPP市场建设工作的重点,我们要以新发展理念为思想导向和行动指南,扎实规范做好基础工作。”

经济学家厉以宁表示,中国PPP是有前途的,但一定要规范化。“规范化是指先有条例,再有法规,最后是法律,一定要按步走。”厉以宁曾经说过,“我们要和企业同甘共苦”,但实际上同甘是同甘,共苦就不一定了。企业红利怎么分靠制度,如果企业亏损,股东撤股靠制度是不行的,要靠法律来约束和规范。

“有些人说PPP就是骗骗骗,就是先讲好话让民营企业来投资,投进来就不是那么回事了。”厉以宁说,“中国现在正在进行结构性调整, PPP应当适合于规范性运作。”

中国华融资产管理公司副总裁王利华建议,PPP应该回归本源,服务实体经济,并且适当提高收益率,规范PPP退出机制和融资政策,以及明确金融机构在PPP中的角色定位。

PPP应属于民事合同而非行政合同

PPP的本质是政府和社会资本合作,合作是其中的关键词。

中国财政科学研究院院长刘尚希认为,政府和社会资本合作是一个治理问题,要抓住两个关键词,第一个是合作伙伴关系,第二个是公共服务。“既然是合作伙伴关系,就应当是一种平等的关系,不是命令与服从的关系。政府的身份首先是经营主体,不应该是行政主体。如果以行政主体的身份和社会资本合作,那就不是平等的关系。”

刘尚希进一步解释,回到立法上,如果政府按照行政主体的身份来进行合作,必然签的是政府行政合同,在这种条件下,社会资本未来将会面临极大的不确定性。

“我们习惯用行政手段推动经济建设,但在当下走向市场经济的背景来看,我们更加要强调平等的合作伙伴关系。转到立法上,就应当强调PPP是一个民事合同,而不应当是行政合同。”刘尚希说。

“这里引发的另一个问题就是,政府和社会资本合作是不是政府特许经营呢?显然不是,因为政府特许经营实际上还是一种行政许可,行政许可就是政府说了算。按照政府特许经营所签署的合同只能是行政合同。”刘尚希认为,政府特许经营本质是一种正面清单思维,与负面清单思维是不吻合的。政府特许经营跟审批是相关联的,这就要求必须从法律关系明确政府身份,要求政府站在公共利益立场上实行监管。

创新推动PPP涉足新业态:商业保险、产业新城

由于PPP模式有长达10~30年的合作期限,这对于寻找长期合适资金也并非易事,商业保险资金有着天然的优势。截至2017年7月份,中国的保险总资本已经突破16万亿。如此庞大的资金规模迫切需要寻找适宜的产业和投资渠道来进行资产和负债的最佳匹配,而PPP正是产融结合的一个有效平台。

北京大学经济学院院长孙祁祥表示,从商业保险资金负债期限长、规模大、安全性要求高的特性来看,它与PPP项目具有天然的契合性。首先,公共品投资领域的项目期限较长,而保险资金尤其是寿险资金属于长期负债,保险资金一般需要投资长期限的项目,PPP模式的项目恰好适合。其次,保险资金,特别是寿险资金规模较大(我国保险资金中的82%来自寿险业),其资金来源具有稳定性。因此,保险资金可以成为PPP项目可靠、稳定的资金供应方。最后,保险资金的安全性要求很高,这与PPP项目的投资特征高度匹配。

华夏幸福作为民营企业,正是抓住了PPP模式的发展机遇,创新打造了产业新城PPP模式。2016年年底华夏幸福市值达到千亿规模,在国内12个省市地区设了50多个产业新城PPP项目,同时,将这种模式推广到“一带一路”沿线国家。

对于产业新城PPP模式,华夏幸福基业股份有限公司执行总裁张书峰表示,产业发展和招商引资是各级地方政府最头疼的问题。华夏幸福针对县域经济发展和新型城镇化,结合国际视角和全球技术为地方政府提供六大服务。

“六大服务的核心就是为了吸引产业,包括规划、设计、基础设施建设、城市公共配套等。”张书峰说,通过六大服务为地方政府创造四大活力,即城市魅力、城市吸引力、城市竞争力、城市承载力。要打造这四大活力,产业聚集至关重要。华夏幸福的模式弥补了地方,尤其是发展中的县城和新型城镇化中缺资金、缺技术、缺人财的短板,受到了各地政府欢迎。

张书峰特别强调,六大服务不用花政府一分钱,都是由华夏幸福先行垫付。协议条款里规定,如果没有实现新增财政收入,华夏幸福一分钱也不要,只要有了增量,才有服务的收入,对地方政府而言不会形成负债。

“华夏幸福的PPP模式所推行的六大服务,有严密的内在逻辑,是典型的全生命周期PPP模式,为地方政府经济发展、产业聚集提供了有力支持。”张书峰说。

(本文刊发于《中国经济周刊》2017年第37期)

责任编辑:泮非非 刘锦萍
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